(Lo expuesto en este artículo se ha visto afectado por
la sentencia del TSJG de 31/10/2016, que se analiza en el artículo de este blog
publicado el 20/11/2016)
I.-
INTRODUCCION
El artículo publicado en este blog el 24 de Noviembre
de 2013 tuvo por objeto el estudio de la Demanda
declarativa de Dominio sobre porciones de montes vecinales ocupadas, con
anterioridad a su clasificación, con edificaciones e instalaciones públicas de
diversa índole.
En dicho artículo comenté que, en este tipo de supuestos
de montes ocupados con instalaciones públicas con anterioridad a su
clasificación como monte vecinal en mano común, la demanda a interponer debe ser necesariamente la simple declarativa
de dominio, sin ejercer la acción reivindicatoria propiamente dicha,
solicitando, por tanto, que se declare que el terreno ocupado por la Administración
demanda pertenece a la
Comunidad de montes demandante, como parte integrante de su
monte vecinal aprovechado desde tiempo inmemorial por el común de vecinos que
conforman tal comunidad, pero sin solicitar en dicha demanda una condena de la Administración
ocupante a dejar libre el terreno ocupado con la edificación o instalación de
carácter público.
El
motivo o fundamento de esta elección es evidente, pues radica en la imposibilidad
de titularidad privada sobre un bien afecto a un servicio público, pues tal
afectación conlleva su consideración de bien de dominio público. En efecto, la titularidad de los bienes de
dominio público no puede corresponder a sujetos privados (aunque éstos puedan
tener concretos derechos de uso en determinadas condiciones y casos, ej. a
través de las correspondientes concesiones administrativas), sino que la
titularidad de tales bienes corresponde exclusivamente a los entes públicos,
disponiendo el art. 132 de la Constitución Española que los bienes de dominio
público son imprescriptibles e inembargables.
Pues bien, ello conlleva, como se ha dicho, la
necesidad de que la acción que se deba ejercitar, respecto de los montes
vecinales ocupados ilegítimamente con instalaciones afectas a un servicio
público, sea la simple declarativa de dominio, pues la pretensión de condena a la administración ocupante de un terreno
de titularidad privada, que está afecto a la prestación de un servicio público,
a dejarlo libre y expedito y a su consecuente reintegro posesorio a la entidad
privada propietaria del suelo, sería absolutamente improcedente, ante la
imposibilidad legal y constitucional, insisto, de titularidad privada sobre los
bienes de dominio público, entre los que se encuentran los bienes
afectos a un servicio público.
Pero es más,
este criterio no me lo “he sacado de la manga” sino que fue determinado
por el Tribunal Superior de Justicia
de Galicia (Sala 3ª) en su sentencia de 12 de Abril de 2007, en la que
se desestimó el recurso interpuesto por la comunidad de montes que se
consideraba propietaria de parte del terreno ocupado ilegítimamente con el
Aeropuerto de Peinador, en el que solicitaba que la Administración ocupante
fuese condenada a cesar en la vía de hecho que conllevaba esa ocupación
ilegítima mediante, la incoación del correspondiente expediente de expropiación
de dicho terreno. Pues bien, el fundamento del fallo fue el siguiente:
<<la titularidad dominical de
los bienes a expropiar resulta controvertida entre las partes que intervienen
en el proceso, corresponde en consecuencia al orden jurisdiccional civil
decidir (…), con carácter previo la cuestión relativa a la titularidad de los
bienes cuya ocupación ilegal, indemnización correspondiente y expropiación se
pretende en este recurso>>.
Por tanto, a raíz de esta sentencia tuvimos claro que
la acción a ejercitar en estos casos no podía ser la reivindicatoria, sino la
simple declarativa de dominio, de tal forma que si la pretensión declarativa de
dominio formulada ante los Tribunales Civiles Ordinarios es estimada finalmente
por sentencia firme, la
Comunidad de montes demandante debería solicitar a la Administración pública
ocupante -si de oficio no resuelve tal organismo directamente- que cesase en la
ocupación ilegítima del terreno litigioso, debiendo tal Administración incoar
el oportuno expediente expropiatorio frente a la Comunidad de montes
propietaria, a fin de obtener la debida disponibilidad de la titularidad
dominical de tales los terrenos ocupados.
Ello sin perjuicio, aclaraba igualmente en mi artículo de 24 de
Noviembre de 2013, de que la
regularización de la ilegítima ocupación del terreno litigioso por la Administración Pública demandada, también puede llevarse a cabo, sin necesidad de expropiación, mediante el otorgamiento de un contrato de cesión de uso de dicho terreno por la Comunidad propietaria, al amparo del artículo 5 de la Ley 13/1989.
De hecho, la
regularización de la situación de ilegítima ocupación del terreno litigioso por
la Administración expropiada en los procedimientos judiciales civiles defendidos
por esta abogada, hasta la fecha siempre se ha llevado a cabo, bien a medio de
la incoación de oficio del expediente expropiatorio, previa fijación de mutuo
acuerdo del justiprecio del terreno declarado como vecinal en mano común (caso
del Aeropuerto de Peinador), bien a través del otorgamiento de mutuo acuerdo entre
las dos partes litigantes de un contrato de cesión de uso antes citado (caso
del Cuartel de la Brilat de Pontevedra).
Pues bien, esta solución (regularización de
ocupación ilegítima de un monte vecinal con instalaciones públicas mediante la
correspondiente expropiación de los bienes ocupados), ha sido denegada por el
Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala 3ª) en una reciente sentencia, considerado que
tal expropiación no procede de forma inmediata y ello sobre la base del derecho
de retención de los terrenos ocupados que le fue reconocido expresamente a la
administración pública ocupante en el procedimiento civil previo, al haber sido
considerada por el Tribunal como poseedor de buena fe.
Paso, pues, al análisis
de la citada sentencia.
II.-
ANÁLISIS DE LA STSJG (Sección 3ª) DE 10 DE DICIEMBRE DE 2014
Con carácter previo es preciso aclarar que esta
sentencia viene precedida de otra
dictada por la Sala de lo Civil del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en
fecha 19 de Mayo de 2009, que estimó parcialmente la demanda REIVINDICATORIA
interpuesta por una Comunidad de montes, respecto de las porciones de su monte
vecinal en mano común que se hallaban ocupadas con instalaciones públicas
con anterioridad a su clasificación como tal por el Jurado de Montes de
Pontevedra.
La
demanda se formuló con anterioridad a la antes citada sentencia del TSJG de
12/4/2007 y, por tanto, la Comunidad demandante no se limitó a formular una
pretensión simplemente declarativa de su dominio sobre las porciones de monte
ocupadas con instalaciones públicas, sino que ejercitó una acción
reivindicatoria,
solicitando la condena a la administración ocupante a dejar libre y expedito el
terreno ocupado por entender que tal administración era un poseedor de mala fe.
Pues bien, el
Alto Tribunal no acogió la pretensión de condena formulada en la demanda, por
cuanto entendió que la administración ocupante debía ser considerada como un
poseedor de buena fe y, por tanto, aun cuando declaró que los terrenos
ocupados con instalaciones públicas eran propiedad de la comunidad de montes
demandante, reconoció expresamente a
la administración pública demandada un DERECHO DE RETENCIÓN sobre tales
terrenos en base a los artículos 453 y 454 del Código Civil.
El derecho reconocido a la Administración ocupante
consiste en la facultad de retener el terreno que tiene ocupado y que pertenece
a un tercero, en tanto éste no le satisfaga los gastos necesarios y útiles
realizados en el mismo (en el caso enjuiciado, los gastos de construcción de las
edificaciones ejecutadas sobre el terreno litigioso).
Tal sentencia no deja de ser contradictoria en sus
propios términos, pues si bien el fundamento de la estimación del dominio de la
Comunidad de montes demandantes radicó en que el Ayuntamiento demandado carecía
de todo título dominical sobre el monte vecinal ocupado, sin que pudiera
ampararse siquiera en la inscripción registral del mismo a su nombre, al ser
consecuencia de la facultad prevista en el artículo 206 de la Ley Hipotecaria,
que permite la inscripción de bienes a nombre de un Ayuntamiento con la simple
certificación del Secretario municipal, ni tampoco permitió ampararse a la
Administración ocupante en una pretendida pasividad del común de vecinos frente
a la ejecución de construcciones e instalaciones públicas sobre el terreno
litigioso, por considerar el Alto Tribunal que <<ni la pasividad de los vecinos
puede considerarse como presunción de título, como expusimos, ni vetar ahora el
derecho a reivindicar lo que está fuera del comercio>>, sin embargo sí reconoció expresamente a la
Administración demandada el derecho de retención del terreno litigioso, al
considerarla un poseedor de buena fe, sobre la base, casi exclusivamente, de la
presunción de buena fe del artículo 434 del Código Civil.
Pues
bien, tras pronunciarse dicha sentencia, la Administración ocupante no sólo
continuó en la posesión del terreno perteneciente a la Comunidad de montes
demandante (tal y como se le reconoció al declararse su derecho de retención),
sino que continuó destinando el mismo a la prestación de usos y servicios
públicos de diversa índole.
Como se ha dicho al inicio de este artículo, los
bienes afectos a servicios públicos son bienes de dominio público y éstos no
pueden ser objeto de titularidad privada. Por tanto, el actuar de la
administración ocupante no podía ser más irregular y contrario a nuestro Ordenamiento
Jurídico, al mantener afecto a la prestación de un servicio público un terreno
declarado por sentencia firme como de dominio privado, negándose a acceder a la
solicitud de expropiación formulada reiteradamente por la Comunidad
propietaria.
A
mi entender, tal irregularidad derivada del mantenimiento por la Administración
ocupante de la afección de un terreno de titularidad privada a la prestación de
un servicio público, a sabiendas de su condición de dominio privado, sólo puede
solventarse mediante su condena a incoar el correspondiente expediente expropiatorio del terreno afecto al servicio público.
Sin embargo, sorprendentemente
la Sala 3ª del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en su reciente
sentencia de 10/12/2014 desestimó el recurso contencioso-administrativo
interpuesto por la Comunidad propietaria del terreno, frente a la
negativa de la Administración ocupante a incoar su expropiación, sobre la base del DERECHO DE RETENCIÓN
previamente declarado por la antes sentencia de 19/5/209 dictada por la Sala de
lo Civil de ese mismo Alto Tribunal.
Evidentemente,
no comparto en absoluto tal decisión pues la misma avoca a la Comunidad
propietaria a un callejón sin salida, por cuanto en modo alguno podrá hacer
cesar el derecho de retención de la administración ocupante mediante el pago de
los gastos realizados en la construcción de edificaciones e instalaciones
públicas (como parece dar a entender la sentencia aquí analizada), haciéndose
con la propiedad privada de éstas, mientras las mismas continúen afectas a la
prestación de un servicio público, dada la prohibición innata de todo bien de
dominio público de su apropiación por un particular.
Eso sí, el único mérito que puede reconocerse a la citada Sentencia
de la Sala 3ª del TSJG de 10/12/2014 es dejar abierta una vía a la Comunidad de montes propietaria para poner fin
a esa situación, cual es la prevista en el artículo 99 de la LOUGA. Veamos cómo explica
este cauce el propio Tribunal Sentenciado:
<<No quiere decir lo expresado que no puedan
existir supuestos en los cuales la expropiación se convierta en imperativa para
la propia administración expropiante en función de un mandato legal, lo que de
hecho se contempla en la legislación de la Comunidad Autónoma
Gallega en el
supuesto a que se refiere el artículo 99 de la LOUGA, Ley 9/2002, de 30 de diciembre ( LG 2002, 377 ) , de Ordenación
Urbanística y Protección del Medio Rural en Galicia , en el que se establece y
determina sobre la obligación de expropiar "ope legis" lo siguiente
..."Cuando transcurran cinco
años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a efecto la
expropiación de los terrenos que estén destinados a sistemas generales o
dotaciones públicas locales que no hayan de ser objeto de cesión
obligatoria, por no resultar posible la justa distribución de beneficios y
cargas, el titular de los bienes
advertirá a la administración de su propósito de iniciar el expediente de
justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la ley si transcurren
otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia. Para ello, el
propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y, si
transcurrieran tres meses sin que la administración la acepte, podrá aquél
dirigirse al Jurado de Expropiación de Galicia, que fijará el justiprecio.">>.
En
definitiva, como podemos todos intuir, a la Comunidad montes propietaria aún le
queda un largo camino por recorrer hasta conseguir que su legítimo derecho de
propiedad le sea reconocido en su totalidad.
Vigo, 22 de Febrero de
2015
Hola Cristina:
ResponderEliminarComo compañero tengo que comenzar, necesariamente, por felicitarte por tu blog. Es una fantástica fuente para los que tenemos que enfrentarnos a cuestiones relativas a Comunidades de Montes.
Al hilo de este asunto, me gustaría saber cuál te parece la mejor opción para el caso de edificaciones afectas a un servicio público pero, y aquí está la diferencia, construidas después de la clasificación por el Jurado.
Hace ya unos meses que presenté demanda contra un Ayuntamiento por un asunto como el que te comento y opté por la acción reivindicatoria, aunque tuve serias dudas. Veremos cómo va el asunto.
Te felicito por tu blog nuevamente y te envío un afectuoso saludo.
David Rodríguez.
Gracias, David, por tu comentario. En cuanto a tu asunto, necesitaría conocer más datos para darte mi oponión. Ruego me indiques tu correo electrónico y me pondré en contacto contigo.
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